Cenni storici
Francesco Santanera nel 1962 fondò l’Associazione nazionale famiglie adottive e affilianti (in seguito denominata Associazione nazionale famiglie adottive e affidatarie) che, fin dall’inizio, si è impegnata affinché lo scopo dell’adozione fosse quello di dare una famiglia ai minori in situazione di privazione di assistenza materiale e morale, «sempre tenendo presente che l’interesse prevalente da tutelare è quello del bambino» (così come affermato nel suo Statuto) e affinché a ogni bambino in questa situazione fosse riconosciuto il diritto ad avere una famiglia.
- Situazione esistente nel 1962
Nel 1962 i minori in istituto erano 300 mila: gli enti pubblici e privati avevano il più completo potere discrezionale di tenere ricoverati negli istituti i bambini, compresi quelli abbandonati, praticamente senza alcun controllo.
L’istituzionalizzazione era allora l’intervento assistenziale largamente prevalente: non vi era alcuna informazione in merito alle terribili conseguenze, spesso irreparabili, della carenza di cure familiari sullo sviluppo dei bambini, nonostante che gli studi di Spitz e Bowlby ne avessero già denunciato la drammaticità.
Non vi erano interventi di aiuto alle famiglie di origine e non esisteva alcuna iniziativa in merito all’affidamento familiare.La legge sull’adozione, esistente allora, aveva l’esclusiva finalità di assicurare discendenti alle persone singole e ai coniugi senza figli. Non esisteva alcun diritto all’adozione da parte dei bambini che si trovavano in situazione di privazione totale di cure materiali e morali, ivi compresi i cosiddetti “figli di ignoti”, cioè quelli non riconosciuti alla nascita dalla partoriente. Il minore che veniva adottato poteva, indifferentemente, essere circondato dall’affetto dei suoi genitori o versare in situazione di totale abbandono; in ogni caso occorreva il consenso dei genitori, non si rompevano i rapporti con la famiglia d’origine, né cambiava lo status giuridico dell’adottato e tale adozione non creava alcun rapporto di parentela con gli altri componenti il nucleo familiare dell’adottante.
Ovviamente non era previsto alcun accertamento sulle capacità educative degli adottanti, che dovevano però aver compiuto almeno 50 anni (40 in casi eccezionali): anche un ottantenne poteva adottare un neonato! Con l’adozione, quindi, non si formava alcun nucleo familiare nuovo a tutela del minore adottato. Esisteva inoltre l’istituto giuridico dell’affiliazione sorto nel 1939 con lo scopo di assicurare manodopera gratuita soprattutto ai contadini senza prole.
Nel campo assistenziale vi era la presenza di 50 mila enti, organi e uffici pubblici di assistenza, il che creava una enorme difficoltà e, in certi casi, l’impossibilità assoluta di individuare quale fosse l’ente tenuto a intervenire, con l’ovvia conseguenza di creare confusione, sprechi, sovrapposizioni e, in misura maggiore, vuoti di intervento. Basti pensare che solo per gli orfani esistevano 20-25 enti!
Vi erano poi gravissime disfunzioni dei Tribunali e delle Procure per i minorenni e degli Uffici dei giudici tutelari. - Iniziative assunte dall’Anfaa nel periodo 1962-1967
Le principali iniziative assunte dall’Anfaa nel periodo che va dalla sua costituzione alla approvazione della legge sull’adozione speciale n. 431/1967, sono state:
- azioni di informazione e di denuncia all’opinione pubblica dei danni gravissimi subiti dai 300.000 minori a causa del ricovero in istituto e delle profonde sofferenze di questi bambini, quale aspetto centrale del problema, al fine di coinvolgere la popolazione e le forze sociali e, di conseguenza, le autorità (Governo, Parlamento, Consigli comunali e provinciali);
- denuncia delle anacronistiche finalità dell’adozione allora in vigore;
- denuncia della caotica situazione del settore dell’assistenza sociale (assurdo numero di enti, frammentazione delle competenze, ecc.);
- esposti penali alla magistratura soprattutto nei riguardi degli istituti di ricovero privi dell’autorizzazione preventiva a funzionare e nei confronti dell’Onmi (Opera nazionale maternità e infanzia, che fu poi sciolta nel 1975) per la mancata vigilanza.
Queste azioni sono sempre state accompagnate da proposte alternative quali quelle della richiesta della unificazione delle competenze, e non semplice coordinamento fra gli enti [lo slogan, valido ancora oggi in quanto questo obiettivo non è stato ancora raggiunto pienamente, era: “un solo territorio, un solo ente di governo (Comune singolo o associato)”] e la richiesta di assicurare aiuti adeguati alla famiglia di origine in difficoltà. Per quanto riguarda l’adozione, vi era necessità di far approvare un testo legislativo che non avesse più la finalità di dare un erede alle persone senza figli, ma di garantire una valida famiglia ai minori in situazione di abbandono materiale e morale. L’Anfaa stessa ha provveduto alla redazione del testo base della proposta di riforma dell’adozione.
- Approvazione della legge n.431/1967
L’approvazione della legge n.431/1967 sull’adozione speciale (così si chiamava allora) ha segnato una vera rivoluzione copernicana. Per la prima volta il legislatore poneva al centro dell’attenzione i diritti del bambino e non più quelli dell’adulto senza prole. Con l’adozione speciale il bambino acquisiva lo stato di figlio legittimo degli adottanti e si interrompevano i legami e i rapporti con la famiglia di origine. Veniva sancito il diritto del bambino in situazione di privazione di cure materiali e morali ad avere una famiglia adottiva. L’adozione speciale riguardava però solo i bambini fino agli otto anni di età e non venivano abolite né l’adozione ordinaria né l’affiliazione.
I primi anni di attuazione della legge sull’adozione speciale furono caratterizzati da numerose difficoltà dovute in gran parte alle resistenze notevoli esercitate dagli istituti di assistenza all’infanzia, soprattutto quelli privati, che in molti casi omettevano o falsificavano le segnalazioni – prescritte dalla normativa – dei minori ricoverati. Purtroppo tale situazione si è protratta a lungo ed è tuttora – anche se in misura decisamente minore – presente.
Una volta approvata la legge n. 431/1967, l’Anfaa, insieme all’Ulces (Unione per la lotta contro l’emarginazione sociale, costituitasi nel 1965 sempre su iniziativa di Francesco Santanera), si è adoperata per la ristrutturazione dei Tribunali e delle Procure per i minorenni, ristrutturazione avvenuta con le legge del 12 marzo 1968 n. 181 e 9 marzo 1971 n. 35. Prima dell’approvazione di queste leggi, i magistrati dei Tribunali per i minorenni non lavoravano a tempo pieno, spesso erano magistrati della Corte d’appello e il lavoro presso il Tribunale minorile era considerato marginale.
L’Anfaa nel 1968 ha promosso la costituzione del Ciai, Centro italiano per l’adozione internazionale (ora Centro italiano aiuti all’infanzia) che ha realizzato le prime adozioni di bambini stranieri in Italia. - Sostegno ai bambini handicappati o malati
L’Anfaa ha profuso un grande impegno per veder concretamente affermato il diritto alla famiglia anche per i bambini gravemente handicappati o malati, adoperandosi attivamente a promuovere la loro adozione e il loro affidamento. Per quei casi in cui non fosse stato possibile la permanenza del minore nella sua famiglia d’origine e non potessero essere realizzate l’adozione e l’affidamento familiare, si è attivata per proporre – in alternativa al ricovero in istituto – la costituzione di piccole comunità alloggio con un massimo di 6-8 bambini.
- Approvazione della legge n.184/1983
Negli anni successivi l’Anfaa, unitamente ad altri gruppi e associazioni, ha rivolto il suo impegno alla campagna per l’approvazione di una legge che perfezionasse la n.431/1967 e che prevedesse: la soppressione dei vecchi e superati istituti dell’adozione tradizionale e dell’affiliazione; l’innalzamento fino a 18 anni dell’età dei minori adottabili con l’adozione legittimante; l’abbassamento da 45 a 40 anni della differenza massima tra adottante e minore adottato, tenuto conto dell’alto numero di domande di adozione già allora largamente superiore ai bambini adottabili; l’inserimento di norme per regolamentare l’affidamento familiare e per disciplinare l’adozione internazionale in modo, per quanto possibile, identico all’adozione nazionale al fine di contrastare l’allora già fiorente mercato di bambini stranieri.
Si è così arrivati all’approvazione della legge 4 maggio 1983, n.184 “Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori” (oggi “Diritto del minore ad una famiglia“).
Questa legge stabilisce il diritto del bambino alla famiglia: innanzitutto a quella in cui è nato e, quando ciò non è possibile, a una famiglia affidataria o adottiva a seconda dei casi.Le principali innovazioni e priorità definite da questa legge sono state:
- il diritto del minore ad essere educato nell’ambito della propria famiglia;
- l’affidamento a famiglie, persone singole o comunità di tipo familiare per i minori le cui famiglie – nonostante gli interventi psico-sociali – non sono in grado, per un periodo più o meno lungo, di provvedere alla loro educazione ed istruzione;
- l’adozione a favore di quei minori che, dopo gli accertamenti dell’Autorità giudiziaria minorile, risultano privi di assistenza morale e materiale da parte dei genitori e dei parenti tenuti a provvedervi, purché la mancanza di assistenza non sia dovuta a forza maggiore di carattere transitorio;
- il riconoscimento dei diritti del bambino straniero senza famiglia ad essere adottato in Italia sulla base di principi uguali a quelli in vigore per i minori italiani e la previsione di apposite procedure per l’adozione internazionale;
- l’introduzione di specifiche sanzioni per chi specula e traffica, direttamente o indirettamente, sulla vita dei minori, italiani e stranieri, abbandonati;
- la limitazione al ricovero dei minori in istituto ai soli casi in cui non siano praticabili altre soluzioni più favorevoli ai minori stessi, con l’implicito riconoscimento delle conseguenze negative della istituzionalizzazione.
I principi sanciti da questa legge hanno consentito, non solo all’ordinamento giuridico, ma anche al costume, di comprendere che il minore non è una mera “speranza di uomo” ma una persona titolare di tutti i diritti che l’ordinamento deve garantire ad ogni essere umano; che la sua condizione di debolezza e di insufficienza non legittima una contrazione di diritti, ma piuttosto impone una più ampia sfera di protezione giuridica e sociale; che i bambini non sono mai “cose” in proprietà di qualcuno, ma esseri autonomi, aventi caratteristiche, potenzialità, inclinazioni, esigenze che devono essere rispettate.
La legge n. 184/1983 ha affermato una serie di valori: ha considerato la famiglia non come una mera istituzione sociale ma come una comunità educante e strutturante, aperta alla solidarietà verso colui che vive in condizione di bisogno; ha trasformato il diritto minorile da un diritto sui minori in un diritto per i minori: l’abbandono o le difficoltà del minore non possono essere risolti mediante il suo ricovero in istituto e non si tutelano le sue esigenze di una crescita piena e autonoma con forme di assistenza precaria, occasionale, parziale.
Il giudice minorile deve quindi scegliere di operare prioritariamente secondo l’interesse del bambino rispetto a quello dell’adulto e ha il dovere di intervenire laddove la famiglia è solo un’entità anagrafica o dove il rapporto genitore-figlio è distruttivo. - Approvazione della legge n.476/1998
In seguito, è stata approvata la legge 31 dicembre 1998 n. 476 relativa alla ratifica della Convenzione de L’Aja in materia di tutela dei minori e di cooperazione nel settore dell’adozione internazionale che, come vedremo in seguito, rappresenta un primo significativo passo in avanti verso una collaborazione fra i Paesi di origine e di accoglienza dei bambini, attraverso la definizione di procedure dirette a rendere trasparenti e corrette le adozioni di minori stranieri e a stroncare il mercato dei bambini.
Grazie a queste leggi 100 mila bambini italiani e stranieri hanno trovato una famiglia adottiva; decine di migliaia di bambini e ragazzi sono stati inseriti in nuclei affidatari, evitando così il ricovero in istituto. - Approvazione della legge n.149/2001
La legge n. 149, Modifiche alla legge 4 maggio 1983, n. 184 – Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori nonché al titolo VIII del libro primo del Codice civile, approvata il 28 marzo 2001, ha cambiato, non sempre in modo adeguato, la normativa in materia di adozione. Le modifiche apportate, a nostro parere, rispondono più alle pretese degli adulti che alle reali esigenze dei minori in stato di adottabilità.
Riteniamo infatti contrario all’interesse dei bambini adottabili aver elevato la differenza massima di età fra adottanti e adottando a 45 anni, differenza ulteriormente prorogabile in circostanze specifiche a discrezione del Tribunale per i minorenni, quando già con la normativa precedente, il numero delle domande era di gran lunga superiore rispetto al numero dei minori adottabili.
Nel 1999 i minori dichiarati adottabili sono stati 1.246 a fronte di 23.807 domande giacenti e 2.186 sono stati i provvedimenti di adozione di bambini stranieri a fronte di 17.663 richieste!
Aver innalzato la differenza massima di età non porterà all’adozione di un solo bambino in più rispetto agli attuali ma:- crescerà il numero delle domande e quindi il numero delle coppie illuse ed escluse (aumentando peraltro inutilmente il carico di lavoro dei servizi e dei tribunali)
- sarà più difficile l’adozione dei bambini più grandicelli, perché gli ultraquarantacinquenni premeranno presso i tribunali per avere un bambino piccolo.
La legge n. 149/2001 ha anche previsto la possibilità dei figli adottivi adulti di ricercare i genitori biologici, disciplinando le relative modalità di accesso.
A nostro avviso, il Parlamento ha mortificato il ruolo dei genitori adottivi, trattandoli come “allevatori” e ha affermato, nei fatti, l’indissolubilità del legame di sangue, consentendo la ripresa di rapporti fra adottati e procreatori, rapporti che, nella realtà, hanno avuto conseguenze negative e spesso devastanti.
È questo un vero colpo al cuore dell’adozione intesa come genitorialità e filiazione vere.
Riconoscere un ruolo ai procreatori che hanno abbandonato la loro prole, significa soprattutto disconoscere per tutte le famiglie – in primo luogo quelle biologiche – l’importanza e la preminenza dei rapporti affettivi ed educativi sullo sviluppo della personalità dei figli.
Attraverso l’adozione, l’adottato diventa figlio legittimo degli adottanti che ne diventano gli unici veri genitori; pertanto l’adozione dei minori può essere considerata una seconda nascita, che non annulla la prima ma che non ne conserva alcun legame giuridico.
Scheda a cura dell’Anfaa
